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2011年6月に作成された記事

2011年6月26日 (日)

二重債務問題対応策は地域復興計画と運用次第、課題は多し

民主党復興検討委員会復興ビジョンチームが、6月10日に東日本大震災の二重債務問題への対応策を発表しました。この内容について中小・零細事業者にかかわる点についてのみ絞って、検討してみたいと思います。

民主党のこの案をうけた民主、自民、公明の三党の方向性や、現在まで出揃っている復興支援策をみていくと、現在の課題に対する効果がどの程度発揮できるのかは、地域復興計画の遂行と施策の運用に大きくかかっており、また、今までのように「キャッシュフローがない企業には再生案は検討しようがない」という考え方から逃れられなければ、清算・廃業の山が築きあげられていき、生き残れる中小零細事業者はわずかとなるという懸念が強く残っていると思います。

まず、民主党案では、旧債務について、以下のような5つの施策が提言されています。

①中小企業再生支援協議会を核とした再生に向けた相談窓口の設置による再生支援と、中小企業基盤整備機構や民間金融機関等が出資する「中小企業再生ファンド」を被災県にも設置し、過剰債務を抱えているが事業再生の可能性のある中小企業に対して出資や債権買取り、デット・エクイティ・スワップ(DES)をふくめた支援を実施する。企業再生支援機構の活用も検討する。

②個人向けの私的整理ガイドラインを整備し、事業性資金を借りている個人事業者に対して自己破産によらず、私的に行った債務免除についても金融機関の無税償却等を可能にする。

③津波被災地においては街づくりがスムースに再開できない等の特殊事情があり、再生可能性を判断するまでの間に一定の時間を要するから、その間は中小企業の旧債務に係る利子負担軽減のスキームとともに、金融機関が返済猶予しつつ新規融資をしやすくする手当を早急に検討する。

④十分な資本的性質が認められる借入金については、金融機関は債務者の財務状況等を判断するにあたって負債ではなく資本としてみなすことができることが金融検査マニュアルに記載ずみであるが、その運用の明確化や周知徹底を図る。

⑤農林水産業の分野では、既存の融資制度を活用し、新規資金と一体での利子負担軽減のスキームがあるため、相談窓口の機能を強化し、引き続き周知徹底を図る。

このうち①から③までは、政策としてかなり前進したと評価できるでしょう。①は企業再生のプロを導入するものであり、また地域別中小企業再生ファンドのアイデアが取り入れられたことは大きく評価したいと思います。また、②は個人の零細事業者にとっては金融機関が債務免除した場合の無税償却を可能にすることで、より柔軟な再生計画が個人事業者にとって可能になりますし、③は遅々として進まない地域の復興事業全体に足を引っ張られている地域中小零細事業者の現状に対して、再生検討が可能となるまで利子負担軽減を図り、新規融資がしやするなる手当を検討するという適切なものであると思います。

全体としては、私がこれまで主張してきたことや、被災地の現状を考えて対応策が検討されているので、「施策自体には高い評価が与えられる」内容になっていると思います。ただし、この施策が本当に効果を発揮するのは、容易ではありません。

第一に指摘したいのは、「再生可能かどうかは、当該中小零細事業者にキャッシュフローがまがりなりにもあるという状態でなければ可能性を判断することはできない」というのが、今までの事業再生の考え方であり、今、事業がまったく動いていない中小零細事業者にとっては可能性は判断できないから、結局③しか意味がないということになる可能性が非常に高いという点です。被災地の現状は一歩も動いておらず、損害が一部にとどまった企業以外は、一歩も進んでいないと理解しています。石巻レポートにも記載したとおり、津波による広範な壊滅的打撃は地域企業の相当数に及んでいます。こうした企業にとっては、事業再開がないかぎり、①②を整えても現実的な意味がありません。要するに塩漬け案になってしまうリスクがあるということです。

第二は、第一と関連しますが、地域の復興整備が進まない限り、これらの施策は効果がでないという点です。被災地では津波による被災地域の建築制限が設けられており、これらの土地の利用は、やっと発表された政府の復興構想会議の「地域類型と復興のための施策」をもとに、地方自治体がそれをどのように取り入れて復興計画を迅速に作れるかにかかってきます。昨日発表された復興構想会議の提言によると、

【類型1】平地に都市機能が存在し、ほとんどが被災した地域では、高台移転が目標だが、適地確保の問題、水産業など産業活動の必要から平地の活用も避けられない。

【類型2】平地の市街地が被災し、高台の市街地は被災を免れた地域では高台市街地への集約を第一に考えるが、平地市街地をすべて移転させることは困難。平地の活用が必要。

【類型3】斜面が海岸に迫り、平地の少ない市街地および集落では、住居等の高台移転が基本。平地は産業機能のみを立地させ、住居の建築を制限する土地利用規制を導入すべきだ。

【類型4】海岸平野部では、海岸部の巨大防潮堤の整備ではなく、新たに海岸部と内陸部での堤防整備と土地利用規制とを組み合わせる。

【類型5】内陸部や、液状化による被害が生じた地域では、被災した住宅・宅地に「再度災害防止対策」を推進。宅地復旧等のための支援。

の5つの類型に分けられており、それぞれの地域において自分がどの類型に該当するかを判断して復興計画をつくることになりますが、この類型は大まかな指針にしかすぎません。

また、復興構想会議の提言ではこう述べています。

 (5)土地利用をめぐる課題

(1)土地利用計画手続きの一本化

 復興事業を円滑かつ、迅速に進めるために都市計画法、農業振興地域整備法、森林法等にかかわる手続きを市町村中心に行われるよう一本化が必要である。

(2)土地区画整理事業、土地改良事業等による土地利用の調整

 高台への集団移転など大規模な土地利用転換を伴う事業を実施する場合、住宅地から農地への転換を円滑に進める仕組みの整備を検討。

(3)被災地における土地の権利関係

 権利者の所在や境界等が不明な土地が復興に向けた地域づくりの支障にならないように、必要な措置を考慮。

 (6)復興事業の担い手や合意形成プロセス

(1)市町村主体の復興

 復興の主体は住民に一番近い市町村が基本。

(2)住民間の合意形成とまちづくり会社等の活用

 地域住民のニーズを尊重するため、住民の意見をとりまとめ、行政に反映するシステムづくりが不可欠。まちづくり会社の活用も含めて有効な手立てを総動員すべきだ。

(3)復興を支える人的支援、人材の確保

 住民の合意形成を支援し、「つなぎ」の役目を果たすコーディネーターやファシリテーターなどの人材は住民内部からの育成が望ましい。まちづくりプランナー、建築家、大学研究者、弁護士などの専門家(アドバイザー)の役割が重要。

(以上は、日本経済新聞Web版2011年6月26日版より抜粋しています。)

3か月またされて地方自治体に全部投げられた形になっており、地方自治体の方々はおそらく頭を抱えているのではないでしょうか。合意形成プロセス(2)など、被災している地域のことを話しているのに平時と同様の発想で、実に牧歌的、それがいいすぎなら理想至上主義的としか言いようがありません。また、法人に漁業権を与える「水産特区」などすでに意見対立が厳しいものまで含められると、おそらく各自治体はよほど強いリーダーのいるところでない限り、計画をまとめるのに大幅な時間がかかる可能性があります。その分だけ、地域の中小零細事業者は待つことを余議なくされますが、その間は廃業のリスクが一方的に高まるだけでしょう。

このままだと、一見よく書けている施策も、現実には整備したが閑古鳥がなくことになりかねません。そういう状況を打ち破るには、第一に地域復興計画策定を夏休み返上で8月末まであげることです。被災地域住民は強くそれを要望すべきですし、役所の方々にもほんとに頑張っていただかなければなりません。遅れれば遅れるだけ、ふるさとの復興の希望は遠のくのです。やるしかありません。各自治体の首長は腹を据えて、自分が思うベストという策を自分の首を差し出す覚悟で策定し、一日も早く実行していただきたいと思います。

第二に、旧来の「再生可能かどうかは、当該中小零細事業者にキャッシュフローがまがりなりにもあるという状態でなければ可能性を判断することはできない」という考え方を捨て去り、①②の施策を運用するほかないと思われます。すなわち、事業再生について、まず、緊急対策としての資本注入を行いキャッシュフローを復活させる運用を行うこと、地域別に設置される中小企業再生ファンドは、当初はそのような社会政策的資本注入を許す柔軟な運用を可能にするという基本的なスタンスで運用にあたり、また、地域の復興計画が遅れていればその進捗状況とできる限り中小零細事業者の再生の関係を切り離していくことを、やるしかありません(ただし、農業・漁業関係はそうはいかないというのが非常に大きな悩みですが)。経済的にも政治的にもこれは本来よろしくないことでしょうが、しかし、今の復興計画のペースにつきあっていたら、東北の多数の中小零細事業者は再生できず廃業の山になることを恐れます。

この点、それだったら二重ローンについて日弁連の提言のように免除すればという声があがるかもしれません。しかし、免除しても上述した状況が変化するわけではまったくないので、意味のないことです。また、そもそも日弁連の免除論は説得力がありません。商工中金組織金融部担当部長で事業再生分野の実務家としても名高い中村廉平さんはこう述べています。「中小企業のなかには強い信念の下に無借金経営を続けている企業や、天災によるリスクを軽減するために保険料負担を甘受してきた企業もある。阪神・淡路大震災や新潟県中越沖地震で被災した企業や、台風で被害を受けた事業者も多大な損害を被り、二重ローンを抱えて苦しんでいる。」「東日本大震災による被災という一事をもって、(法に基づいて行われる原子力問題に伴う損失補償とは別に)既存の借入金を一律に免除する特例的な金融支援策を講じれば、支援対象からはずれた事業者が強い不公平感を抱くことになり、金融機関としての信頼を維持することはできないであろう。」「債務免除は、各事業者の事業価値や事業継続可能性といった個別事情に即し、経済合理性に基づき個別具体的に判断されるべきものであり、復興のビジョンも描かれていない段階で一律の債務免除を正当化することは困難である。」(金融財政事情2011年6月6日号35頁)。まさに、中村さんの言われていることが正論です。日弁連の提言は思慮不足です。

なお、中村さんは、この論考のなかで、デット・デット・スワップ(DDS)、すなわち既存の借入金を金融機関と合意して新規借入金が完済されるまで返済されない等の劣後的条件に変更する手法を主張されています。劣後化された債務は資本的性質が認められる借入金として金融機関の区分では借入金に算入されません。上記の施策①及び④に該当するものであり、優れたアイデアですが、この考えも事業再生の「キャッシュフローなきところ事業再生なし」というドグマが前提であり、キャッシュフローがおこったのちには有効ではあっても、今、キャッシュフローがない中小零細事業者の救済にはすぐには取り入れられないことになります。またDDSを適用できる中小零細事業であっても、地域復興計画の進捗状況に影響を受けるという状況からは逃れられないと思われます。

また、施策には、どのようにこれら施策を実行するコストを負担するのかが書いてありません。中小企業再生支援協議会等の相談窓口設置は補正予算で、中小企業利子軽減については金融機関からの国による金融機関への利子補給を行う必要があるので、これも補正予算で国が負担していくことになるでしょうが、復興構想会議の提言では構想に基づく各地方自治体の財源について臨時増税措置について触れるだけであり、結局、具体策は各地方自治体にゆだねられています。あとは国からの交付金だのみというわけです。その交付金を定める補正予算も政局が混迷しており(誰のせいかはあまりにも明らか)、第三次補正予算の策定も大幅にずれこんでいく可能性があります。従来から主張しているとおり、地方自治体が進める復興計画において実施されるインフラ投資への民間資金の導入の必要性・緊急性はむしろ強まったといえます。この点に関して、マザーファンドとしての震災復興支援ファンドの設置がさらに必要になったと感じます。一刻も早く、震災復興支援マザーファンドと、地域別震災復興支援ファンド(中小企業再生ファンド)を立ち上げる検討をすすめるべきであると思います。

2011年6月 9日 (木)

石巻訪問報告 ー 政策の優先順位をつけよ!

石巻と仙台を訪問して、諸事雑事であっという間に10日近くが過ぎてしまいました。現地の訪問で得た情報は、東京で聞いていることや想像していることと違っており、そのギャップに驚きましたが、まずはこのブログをお読みの方々にも情報共有させていただきたく、ご報告します。

まず、今回の訪問の目的は、中小事業者の現状を把握し、対策を法律家として考えることにありました。したがって、被災者一般の問題については必ずしもフォーカスしていないことをあらかじめお断りしておきます。また石巻からみた政策的課題の整理となっていますが、ここで論じることは東北のそれぞれの地域に適用が可能なものとなっていると考えております。

1.被災地の被災企業の支援策は、地域ごと業種ごとに策定し迅速に実施すべきである。

これはこのブログでもある程度想定をしていましたが、やはりそうでした。ただ現実はもう少しきめ細かい考え方を要求しています。

河北新報によると、石巻は津波による被災地域において被災した4人以上の事業所が1700社以上存在、その従業員数合計は約1万8千人、年間の売上高は推定で約4500億円に上ります。仙台に次ぐ人口16万人を抱える都市、石巻は、日本製紙石巻工場を核とする製紙業、建材メーカーのノダの子会社・石巻合板、セイホクなどを中核とする建材・合板業、ヤマニシなどの造船業、石巻港を基地とする漁業・水産加工業、そしてサービス業の5つに大まかに分けられます。

このうち製紙業、建材・合板業は中核工場の復旧作業が行われており、この業種のサプライチェーンにあたる下請・関係業者も大きな設備を必要とするものではないので、中核工場の復旧の日程が決まれば、サプライチェーンにある企業も中小企業庁の東日本大震災特別融資制度(最長3年間据置、低利・長期融資)を利用して設備復旧を行うので、徐々にではあるが復興し、負債比率はあがるが大丈夫であろうという見方がされています。ただし、海沿いの堤防や港のすぐそばにあるので、建築制限などの影響がでることも考えられます。

しかし、造船業は、韓国メーカーに対抗して技術力・価格競争力もあり、受注も受け、設備もシンジケーション・ローンで高額な資金を調達して設備を更新したばかりなのに、津波で徹底的に設備が破壊されてしまっています。復旧にむけての具体的なスケジュールも出せていないようです。したがって、このサプライチェーンにある企業群もまったく見込みがたっておらず、事業者も事業のめどがたたない以上は借入も起こせない状況であるということです。時間がたてばたつほど廃業のリスクのみが高まってきます。しかも港湾沿いにあり、土地が約80cm陥没し、建築制限も9月までは行われていることから、動きをとろうにもとれない状況です。

漁業・水産加工業は、基地である石巻港の設備が津波で破壊され、陥没しています。市では代替地を探しているようですが、漁港には排水設備、廃油処理設備、冷蔵設備などの機能が必要なため、その復旧には数億円から10億円単位の資金が必要ですが、復旧は遅々として進んでいません。

サービス業については、津波の被害地域以外の地域で営業する飲食・食品業は競合店がなくなってしまったこと、救援に駆けつけている政府・県関係者、NPO等ボランティア、企業の応援者などの企業関係者等で震災特需状況であるので、被災していない地域に代替店を設けることができれば再開して、それなりの営業を行える見込みがあります。しかし、現状はすべてが見えないということで、復旧への動きは弱いという現状です。

このように業種によって状況は違うので、それぞれの業種にあったメニューを用意する必要があります。

漁業・水産加工業にとっては、港の機能を一日でも早く回復させる必要があります。零細業者及び高齢者が多いこの業種では、港の復旧が遅れれば遅れるほど廃業のリスクは高まります。自営業者が多いので、自営業者に対する復興支援策がほとんどない現状では生活費を預金から取り崩しつつ日々を生活している状況にあると想定されます。しかし、港の復旧には港を管理する国・県・市、港を運営する県や市などが出資する会社、港に通じる道路などのインフラを管理する国、県、市が、それぞれ一定の分野について権限をもっており、復旧には国、県、市などが一体として迅速な対応を行うことが必要ですが、そのような体制にはなっていないようです。その体制を作り、港の復旧の工程表を一日でもはやく示すことが第一に打たなければならない対策となります。そのための資金についても、港を運営する会社に対する資本投下の方法を同時に考える必要があり、インフラ投資の方法を固める必要があります。

造船業については、アジアの競争の中で勝ち残ってきた高い技術力・価格競争力を誇る東北の造船会社の設備復旧を国策的に行う必要があり、そのためには公的資金による特別貸付のほか、この段階(すなわち、社会政策としてキャッシュフローもなく資産もなくなった会社への政策的投資を行うべき段階)でも投資してくれる民間資金を導入するための導管を設置する必要があります。そして早く設備復旧に着手し復旧させ、受注を引き戻すことが必要です。ここでも復旧への工程表が必要です。さらに、造船所を支える下請・関連会社もかなりの被害を受けている点からみて、造船会社を頂点とした資本関係がないが一種のグループ企業とみて、サプライチェーンを構成するそれぞれの会社への資本注入も実行しなければなりません。

サービス業については、浸水地域の土地利用がどうなるかでかなり左右されます。代替地を浸水地域以外に見出すことができる事業者で被災前も営業利益がそこそこでていたものは、特別融資制度で一時も早くキャッシュフローを回復するようリスクをとれる環境をつくってやることです。すなわち、石巻全体の復興の見通しがつかないことが、事業者の復興マインドに影を落としており、「もしここで特別融資で借りても返せなくなったら終わりだ」という心理に陥っています。しかし、このような事業者はリスクをとって復旧へと向かわなかったら廃業のリスクのみ大きくなるばかりであることを、存外気づいていません。さらに、特別融資制度は元利据置最長3年という融資とはいえ資本性資金を提供するものであり、それを受けてキャッシュフローを回復させ数ヶ月~2年操業すれば、将来の事業計画もみえてくる可能性があり、もしキャッシュフローが見えて営業利益が確保できそうならば、負債比率が上がりすぎても民事再生法を利用したリストラが可能であることが見えていないことが多いのです。したがって、こういう事業者には、今回特別融資で失敗すれば終わりというわけではなく、次のチャンスもありうるということを理解させ、リスクを今とれるところにはとってもらうことが、優先的な政策目標とならなければなりません。民事再生だけでない、中小企業向けの事業再生ADRのようなものが必要です(その場合は金融機関が貸出債権を無税償却できるようにすることが肝要です)。

2.地元金融機関は資金量が増加しており、運用先の確保が必要。二重ローン問題は将来起こりうるが、今の課題ではない。

金融庁の弾力的な監督指針の運用、保険会社の努力により、被災者への保険金支払いが迅速になされています。その結果、金融機関の預金量は3月に比べて20%も増加しているといわれています。今後は災害救助法及び災害弔慰金の支給等に関する法律による災害弔慰金(死亡の場合は一家族について500万円)などの弔慰金の支給が起こってきます。さらに、被災地にはまだ5%しか配布されていない1700億円の日本赤十字に寄せられた義援金の分配がおこります。被災企業に対する貸出債権の区分は当面見直す必要がないため、引当金を積む必要はありません。したがって、今後とも、しばらくは地元金融機関の預金量は増加していくものと予想されます。

他方において、廃業を決意した事業者の一部は借入金の弁済を行う方もあるようですが、多くは預金をそのままにしています。これは津波被害地域の建築制限が施行され、また、陥没地域の処置が国の復興会議の方針をうけて市レベルで決まってくるという政治スケジュールから、あるいは建築資材の確保が困難という状況から、建物の大幅立替が起こらず、せいぜい小修理にとどまっていることが理由として考えられるほか、日弁連が主導した二重ローン問題について、「徳政令」が発せられるのではないかとして様子をみている事業者も多いからであると推定されています。

地元金融機関の自己資本は当面は心配がいらず、むしろ運用が問題というのはなんともびっくりしますが、これが地元では現実に進行している現象なのです。地元金融機関の資金の運用は当然貸出が第一であって、したがって、金融機関にとっても1で指摘したような業種別の優先的対策を、日程がわかる形で工程を示してもらうことがもっとも重要なのです。中小零細企業が多い東北では、金融機関にとっては、地元中小零細企業と一連托生であり、被災事業者と金融機関の利害はこの点でまったく一致しています。

3.社会政策的投資を第一に行い、やがて純粋な投資を民間が行うための導管が必要。

復興の段階ではいまだに最初の段階にある東北にとって、今は社会政策的な投資が必要であります。たとえば造船業に対する投資、あるいは港湾設備等に対するインフラ投資を、国策として行う資金が必要です。

国の財政に十分余力があるときは、国からの交付金でこのような政策的投資を行うことが考えられますが、歳出90兆円、歳入42兆円であとは国債という借金で補っているわが国にとっては、非常な難題です。阪神・淡路大震災の復興総事業費16兆3000億円のうち、市街地整備に費やされた資金は実に9兆8300億円に上っており、これとは別にまちづくりに2兆8350億円が費やされています。道路、港湾等のインフラ整備にいかに資金が必要かが理解されるわけですが、30兆円とも36兆円とも言われている東日本大震災の復興事業費をかまなうには、民間資金を導入することが必要であることは、このブログで主張してきたところです。このためには、一日でも早い震災復興ファンドの設立が必要です。

ただし、この震災復興ファンドは第一段階では社会政策的投資を行いますので、その本質は義援金的色彩が強いです。しかしその段階を抜けて、企業にキャッシュフローが生まれて業務を1年~2年程度行い計画が見えてきたところでは、今度は投資としての事業再生が必要になるので、そのためのファンドになるという、企業の復旧の度合いに応じてファンドの性格も変わってくるという性質があるようなものでなければなりません。そのための構造はまた別のエントリーで論じますが、今、設立すべきはそのような変化していくファンドなのです。

4.事業者に対する支援策として、災害救助法23条1項7号の生業資金の交付を。

被災事業者はその規模が小さくなればなるほど、非常に厳しい状況におかれ、国からの支援策も貸付以外はないという状況です。しかし、被災者が復興に向けて立ち上がるためには、家族と一緒に暮らせる仮設住宅と働く場所が必要です。従業員は雇用保険等のセーフティネットがありますが、事業者にはなく、生活資金は預金を取り崩し、あるいは義援金を受け取るだけという状況にあります。これでは働く場所の提供が極めて困難になります。

たしかに、過去に出版された災害被災者の法律相談には、解雇された従業員の救済についての叙述はありますが、事業者が生活をどのように支えられるのかについての記述は皆無です。この点、ようやく日弁連も5月26日に声明を出し、災害救助法23条1項7号により、中小零細企業者に対する生業資金を給与すべきであることを訴えています。復興の第一段階にはぜひとも必要と思われる運用であるので、効果は予想よりも限定的かもしれませんが、業務を復旧できる中小零細事業者もでてくると思いますので、ぜひ政府は実行すべきであると考えます。

5.最後に

ー国、被災県市町村は一体となって優先順位が高い中小事業者への支援を即時実行せよ!

現在の菅内閣のもとでは、復旧に向けた対策は効果的に打たれているとは到底いいがたい状況です。早く退陣し、新しい首相のもとで国、被災県市町村が一体となって、きめ細かい対策を優先順位の高いものから次々にうっていくことを強く望みます。それが真の政治主導であり、政治の責任であると思います。

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